行政執行停止的原則與例外
司法權的核心散逸？民粹凌駕專業？
壹、企劃緣起
大埔案人命殞落，古厝廢墟難以恢復；法人倒閉與商機逝去又豈是容易回復?台灣，沒有實業的競爭力，如何有充足的稅收與國力?沒有基本權利的維護亦無實質民主的人性尊嚴。兩難之間，如何觀之？
有感的政治的衝動型立法到法治主義的落實之間，似乎有著侵蝕審判權核心的疑慮。法律人似乎應更有智慧地透過三權運作的過程中，提供其三權分立下辯證過程中發揮集體競爭力與弱勢基本人權保護之間最大共振效應提升台灣的實質競爭力(落實人權與國家競爭力)。
行政權的肥大，但似仍滿足不了環汙、食安的民怨四起
自權力分立之憲政角度觀察，台灣長久以來即存在行政權肥大化之根本問題，近來於中科環評案、大埔案、美麗灣開發案中行政機關之作為，皆為著例。然自解嚴以來，司法院大法官透過釋字第443號等多號著名之憲法解釋，確立依法行政原則、法治國原則、明確性原則等憲政原則，遏止行政權過度膨脹。於上述社會矚目之案件中，行政機關經常因為遭受輿論之抨擊，而於倉促之情形下做成行政處分，造成受處分人或其他利害關係人之權益遭受巨大損害，此時行政處分之受處分人或其他利害關係人於採取一般行政爭訟(訴願、行政訴訟)外，因行政處分之執行原則上不因提起訴願或行政訴訟而停止，故有依訴願法第93條及行政訴訟法第116條等規定，聲請裁定停止執行行政處分之必要。然而，司法實務上，僅中科環評案、美麗灣開發案曾經行政法院裁定停止原處分之執行，但大埔案則遭駁回。究竟上述聲請停止執行之案件，於個案上有何不同，最終造成不同之判決結果？甚且，於大埔案遭台中高等行政法院判決其中4戶之徵收作業違法後，竟只能尋求國家賠償，益發凸顯當初否准停止執行之荒謬。
行政裁量的三高：無上限裁罰金額的立法授權、執行結果的高裁罰額、高民粹反應的檢驗--空白支票立法授權行政裁量+民粹式的裁罰=法律適用的違憲?
假設需要高度法律解釋才能運作的行政罰法第十八條，才能無虞地放心讓行政權反映民意。但屬於部門法律的空白支票授權條文賦予的行政裁量權單位，其法律人在其組織的地位並非如司法單位受重視，在積極反映民粹的反動上，其意見恐早已被漠視。
在近來環保法與食安法快速鉅額運作下，固然可以讓人民有感，然而其一刀兩刃的另一面上，審判權核心的旁落，反映在裁罰數額的核定、事實的認定上有諸多疑問。此外，食管法新法針對裁罰上限定出標準，其是否可以解釋為行政罰法第十八條的各論性上限規定，容有討論空間。
如果制度的精神是一種不法利得之裁處處罰，其結果就不一定要達到閉廠關門的效果。否則法律直接明定，違法者應閉廠歇業，即可引刀逞快。換言之，對於國際大廠的破壞環境事件與中小型食品廠之無良違規處罰，主管機關在裁處不法利得時，裁量權行使仍屬必要，且需合於義務。反之，只要裁處不法利得即一律將裁罰上限拉到主管機關計算認定後之不法利得數額，要說有合義務裁量，恐已言過其實。同時，有關不法利得之計算本有計算方法之別，主管機關以簡單之數學加減計算公式得出之數字，是否具有客觀性，甚不明確。因此，適度地引入專業會計精算之鑑定意見仍有其事實確認之必要。否則在成本與利得計算時失準，造成違反比例原則之過度侵害結果，自非容許裁處不法利得之本意。此項專業鑑定，不只在行政決定階段，即便至行政救濟階段，也應該被法官重視，否則，似乎讓行政裁量確定構成要件內容與法律效果外，兼具事實的認定。特別是，我國行政爭訟制度，仍以執行不停止為原則。而有關金錢給付義務（裁罰）之執行，實務基本上不會認為這有回復原狀之困難（直接一點說，法院常常，但也可能是過於狹隘地認為只要最後能有金錢解決的可能性者，都未必有停止執行之必要）。在若干幾乎會令廠商無力繼續經營之裁處不法利得案件中，即便日後果有救濟成功之可能，對於業者閉廠命院之挽回。
又以近來成為社會焦點之食品安全案件為例，大統長基公司日前遭彰化縣衛生局開罰18億5千萬元之行政處分，該公司聲請停止執行則遭行政法院予以駁回。作為保障人民權利最後一道防線之司法權，在類此裁罰性行政處分之聲請停止執行之案例上，如何衡量訴願法第93條及行政訴訟法第116條中，「原處分或決定之執行，將發生難以回復之損害」、「急迫情事」、「於公益有重大影響」之各項構成要件？與上述中科環評案等情形，是否應有不同之處理？行政法院就裁罰性行政處分停止執行之聲請案所為之裁判，是否亦與輿論抨擊有關？又如行政機關基於輿論抨擊而援引行政罰法第18條，倉促認定業者之所得利益，處以超越個別行政罰則(如食品衛生安全法)所規定之上限，而有危及受罰公司存續(例如，因繳納罰鍰導致業者調度資金產生困難，導致公司周轉不靈而倒閉)之可能時，是否有該當「急迫情事」、「難以回復之損害」要件之可能？若為兼顧行政處分之效力與受罰公司之生存，於金錢給付義務此種可分之債之行政執行上，是否存有一部停止執行之餘地？
行政處分之聲請停止執行，於程序法學上向來被認為是本案訴訟以外之非訟程序，因此具有不待實體認定、須迅速處理之特性。然而，自近來修法動態觀之，非訟程序之訴訟化已不失為兼顧實體利益與程序利益之良方，例如97年甫通過之智慧財產案件審理法第22條第4項，即明文規定智慧財產法院為定暫時狀態之處分前，應令兩造有陳述意見之機會；相較之下，訴願法第93條並未有相關規定，行政訴訟法第116條雖有停止執行裁定前應先徵詢當事人意見之規定，惟仍囿於不待實體認定之窠臼，而使聲請停止執行此一制度，往往無法發揮其應有之功能。
為此，本雜誌擬以憲法、行政法總論開始，續以部門法律展開環境法、稅法、食品衛生法、土地法等角度舉辦綜合性座談會，期能拋磚引玉。為我國行政爭訟法制發展中如何兼具人民(含法人)基本權利與經濟發展之辨證投石問路，期盼不偏落於單向度的經濟或基本權利的兩邊，企圖創造兼具人權保障、程序正義的進步繁榮的法治社會。
貳、會議資訊
時間：中華民國103年2月22日上午
地點：台灣大學法學院霖澤館1701教室
台北市大安區羅斯福路四段一號（辛亥路及復興路口）
参、主辦單位：台灣本土法學雜誌有限公司
肆、座談會議程
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議 程
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時 間
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準 備
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報 到
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9:00-9:30
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會
議
議
程
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行政執行停止的原則與例外－司法權的核心散逸？民粹凌駕專業？
主持人：林錫堯（司法院大法官）
引言人：程明修（東吳大學法律學系教授）
首席與談人：劉宗德（政治大學法律學系教授）
與談人：帥嘉寶（最高行政法院法官）
王毓正（成功大學法律學系副教授）
林昱梅（中興大學法律學系副教授）
何彥陞（逢甲大學土地管理學系助理教授）
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9:30-11: 15
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綜合座談
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11: 15-11: 30
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賦 歸
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11: 30
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※注意事項：因座位有限，將限制報名人數
會議聯絡人資料：
Tel : (02) 2331-2128 # 682 盧柏翰
E-mail : [email protected]
